Hướng đi nào cho đổi mới quản trị đại học Việt Nam?

Trong khoảng 10 năm trở lại đây, khá nhiều văn bản pháp luật liên quan đến đổi mới giáo dục đại học (ĐH) Việt Nam được ban hành. Trong số đó, Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 02/11/2005 của Chính phủ về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục ĐH Việt Nam giai đoạn 2006 - 2020 được xem là cơ sở pháp lý quan trọng cho sự phát triển toàn diện của giáo dục ĐH nước nhà.

Gần đây nhất là Chỉ thị số 296/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về đổi mới quản lý giáo dục ĐH giai đoạn 2010-2020. Theo đó, Bộ Giáo dục-Đào tạo đã triển khai chương trình hành động của Bộ về đổi mới quản lý giáo dục ĐH giai đoạn 2010-2012. Tất cả cho thấy quyết tâm của các cấp lãnh đạo đối với đổi mới quản lý ĐH. Tuy nhiên, vẫn còn đó rất nhiều việc phải làm.



Bài viết này sẽ phân tích một số mô hình và xu hướng quản trị ĐH thế giới, đồng thời đề xuất một số hướng đi cho việc đổi mới quản trị giáo dục ĐH Việt Nam.


Trường ĐH và sứ mạng của trường ĐH


Để có thể đổi mới quản trị và quản lý ĐH, trước tiên chúng ta cần hiểu rõ trường ĐH là gì và sứ mạng của nó như thế nào.

Theo định nghĩa, trường ĐH là một cơ sở giáo dục được Nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân hoặc nhóm cá nhân thành lập với sứ mạng đào tạo, nghiên cứu khoa học, truyền bá kiến thức, chuyển giao công nghệ và trên hết là phục vụ sự phát triển của xã hội và cộng động.

Theo ý kiến thống nhất của nhiều học giả quốc tế, trường ĐH là một tổ chức phức tạp nhất trong tất cả các loại hình tổ chức trên thế giới bởi nó là sự kết hợp của rất nhiều loại hình tổ chức khác nhau như các tổ chức chính trị nhà nước, công ty, tập đoàn, bệnh viện, công sở…

Khác với công ty/ tập đoàn kinh doanh mà đối tượng phục vụ của nó chủ yếu là khách hàng, trường ĐH phục vụ rất nhiều nhóm đối tác liên đới (stakeholders) từ chính phủ, các tổ chức xã hội/nghề nghiệp, giới công nghiệp, cán bộ nhà trường, cộng đồng, sinh viên, phụ huynh…Việc điều hành, quản trị, và quản lý của trường ĐH vì thế cũng có một số khác biệt cơ bản so với các tổ chức khác.



Sự khác biệt giữa quản trị (governance) và quản lý (management)


Mặc dù hai thuật ngữ quản trị và quản lý nhìn chung có sự gần gũi và tương tác nhưng có thể thấy rõ sự khác biệt giữa quản trị và quản lý trường ĐH. Đây là điều mà bản thân Bộ GD-ĐT và các trường ĐH Việt Nam thường lúng túng bởi chưa có sự phân định rõ ràng.

Theo Gallagher (2002:2), “quản trị là cấu trúc của các mối quan hệ nhằm mang đến sự kết dính, ủy nhiệm chính sách, kế hoạch và ra quyết định, chịu trách nhiệm trước nhà trường, cộng đồng xã hội và người học về sự tin cậy, tính thích ứng và hiệu quả chi phí quản lý trong khi quản lý nhằm đạt được kết quả mong đợi thông qua việc phân chia trách nhiệm, nguồn lực và kiểm soát tính hiệu lực và hiệu quả”.

Điều này có nghĩa quản trị là hoạch định đường lối chính sách và quyết định các định hướng đầu tư lớn trong khi quản lý là điều hành và thực thi công việc hàng ngày. Vi vậy, có thể nói hiệu trưởng ở trường ĐH chính là giám đốc điều hành (CEO) và chủ tịch hội đồng trường chính là chủ tịch hội đồng quản trị ở công ty.


Mô hình quản trị/ quản lý 


Về mặt quản lý nhà nước, Clark (1983) dùng thuật ngữ “tam giác điều phối” (triangle of coordination) để miêu tả việc quản trị và quản lý trường ĐH. Thuật ngữ này bao gồm “quản lý nhà nước” (state authority), “thị trường” (market) và “chính thể học thuật” (academic oligarchy).

Braun và Merrien (1999) gọi đây là “không gian ba chiều của quản trị” (three-dimensional space of governance). Trước đó, van Vught (1989, 1994) đã đề xuất điều chỉnh “tam giác điều phối” thành hai mô hình “kiểm soát nhà nước” (state control) và “giám sát nhà nước” (state supervision).

Mô hình “kiểm soát nhà nước” thường gặp ở các nước Châu Âu “vốn có sự can thiệp khá sâu của Nhà nước và của giới chính thể học thuật” (Braun and Murien, 1999:17).

Theo Neave và van Vught (1994:9), Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định hệ thống giáo dục ĐH học, tức Nhà nước “kiểm soát gần như tất cả các hoạt động của hệ thống giáo dục ĐH. Bộ Giáo dục qui định các điều kiện cần thiết, chương trình giảng dạy, bằng cấp, hệ thống thi cử, tuyển dụng/bổ nhiệm nhân sự. Mục đích quan trọng từ các qui định chi tiết của Nhà nước là nhằm tiêu chuẩn hóa bằng cấp quốc gia mà chủ yếu là do Nhà nước cấp thay vì cơ sở giáo dục ĐH”. Pháp là một thí dụ điển hình của mô hình này[1].

Ngược với mô hình “kiểm soát nhà nước” là mô hình “giám sát nhà nước”. Mô hình này thể hiện rõ ở các nước Anh, Mỹ, Úc, nơi mà sự can thiệp của nhà nước đối với các trường là khá thấp. Vai trò của nhà nước là giám sát hệ thống ĐH thay vì kiểm soát bởi nhà nước muốn đảm bảo chất lượng học thuật và duy trì mức độ chịu trách nhiệm cao của các trường.

Neave và van Vught (1994:11) đã miêu tả: “Trong mô hình này, sự tác động/can thiệp của nhà nước thường không cao. Nhà nước không can thiệp sâu vào cơ sở giáo dục ĐH thông qua các qui định chi tiết và kiểm soát chặt chẽ như mô hình nhà nước kiểm soát mà tôn trọng quyền tự chủ của các trường và khuyến khích khả năng tự quản lý và chịu trách nhiệm”.

Theo đó, nhà nước đóng vai trò là người giám sát và quản lý từ xa và dùng các hành lang và khuôn khổ pháp lý để điều tiết. Mô hình này, theo Neave và van Vught cũng như của các học giả về quản trị ĐH thế giới được xem là mô hình phù hợp nhất trong giai đoạn khủng hoảng giáo dục ĐH hiện nay bởi nó có khả năng tạo nên sự đột biến sáng tạo trong các cơ sở giáo dục ĐH.


Một số quan điểm/ xu hướng về ĐH và quản trị ĐH


Có khá nhiều quan điểm/ xu hướng khác nhau về ĐH và quản trị ĐH. Giống như các tổ chức nhà nước và tư nhân, trường ĐH không thể đứng ngoài những thay đổi lớn của xã hội (Bargh và các cộng sự, 1996). Các tác động bên ngoài như sự chuyển hướng từ đào tạo tinh hoa sang đại trà, sự gia tăng nhanh số lượng của sinh viên, việc khan hiếm các nguồn lực tài chính và các biến đổi trong môi trường chính trị đã làm bản thân Nhà nước và các trường đứng trước sự lựa chọn hoặc chấp nhận thay đổi hoặc là chết (Becher và Kogan, 1992).

Ở Úc chẳng hạn, viêc thay đổi này thể hiện vai trò điều phối sâu hơn của nhà nước. Ở Canada đang có xu hướng gia tăng sự điều phối của Nhà nước đối với hệ thống giáo dục ĐH, đồng thời gia tăng yêu cầu trách nhiệm xã hội và giải trình đối với các trường. Ở Mỹ chứng kiến sự mở rộng các khung pháp lý về trách nhiệm thể chế.

Ở Anh, hiện đang có sự điều tiết tập trung trong việc quản trị hệ thống ĐH của nhà nước. Riêng ờ Hà Lan lại có xu hướng ngược lại (Goedegeburre và Hayden, 2007).

Thứ hai là xu hướng ảnh hưởng của yếu tố thị trường. Braun và Merrien (1999) nhấn mạnh tầm quan trọng của một “thị trường hoàn chỉnh” (perfect operation of markets) và đề xuất các trường cần phải tập trung vào khía cạnh thị trường. Một số học giả khác lại cho rằng yếu tố thị trường không phải là ý tưởng hoàn hảo bởi vì sẽ không thể có một “thị trường hoàn hảo” (perfect market) trong giáo dục ĐH mà là một “cận thị trường” (quasi-market) (Amaral và Magalhaes).

Theo Dill (1997), cần xác lập và ứng dụng xu hướng “cận thị trường” thay vì “thị trường hoàn hảo” trong giáo dục nhằm quản lý nhà trường một cách có hiệu quả. Theo đó, cơ quan nhà nước trung ương có thể hành động như một cơ quan đại diện cho nhu cầu và lợi ích của khách hàng, đồng thời thay mặt khách hàng ký hợp đồng với các cơ sở giáo dục ĐH để cung cấp các sản phẩm. Điều này cho thấy giáo dục là một sản phẩm hàng hóa đặc biệt chứ không phải là một loại hàng hóa thông thường để có thể thương mại hóa theo dạng “thị trường hoàn hảo”.

Vai trò của Nhà nước là hỗ trợ và điều tiết theo hướng “cận thị trường” để mục tiêu của giáo dục không bị bóp méo và hiểu sai lệch. Trên quan điểm này, Marginson (2002) nhấn mạnh: “Các trường ĐH không phải là các công ty/ tổ chức tư nhân sản xuất ra các loại hàng hóa dịch vụ thông thường. Mặc dù mức độ hỗ trợ tài chính của chính phủ ở từng giai đoạn có thể khác nhau nhưng cũng không thể xem trường ĐH là nơi mua bán hàng hóa.

Trường ĐH được thành lập và hoạt động trong khuôn khổ pháp lý qui định nhằm sản xuất ra nhiều loại hàng hóa công và tư với chức năng chính của nó là giảng dạy và nghiên cứu. Vì vậy, trường ĐH là một phần quan trọng của hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia với trách nhiệm chính là tạo ra những sản phẩm công phục vụ xã hội”.       

Một vấn đề tiếp theo đối với quản trị ĐH là hình thức “quản trị chia sẻ” (shared governance) từ giới học thuật. “Quản trị chia sẻ” hay còn được gọi là “quản trị tập thể” chiếm vị trí quan trọng bởi trường ĐH là một tập thể phức hợp được cấu thành chủ yếu từ các giáo sư, cán bộ giảng dạy và sinh viên.

Trong những thập niên vừa qua, tiếng nói của các nhóm đối tượng trên là quan trọng[2]. Tuy nhiên, vai trò của nhóm học thuật này ngày nay có vẻ yếu đi vì họ có xu hướng chống lại các thay đổi, đặc biệt là sự chuyển hướng từ “quản trị chia sẻ” sang quản trị theo mô hình công mới (new public management), nơi quyền lực thường tập trung vào hội đồng quản quản trị và giám đốc điều hành[3].

Trong bối cảnh đó, quyền lực của của Hội đồng trường (đối với trường công) và hội đồng quản trị (đối với trường tư) và giám đốc điều hành (tức hiệu trưởng) ngày càng tăng cao nhằm đối phó với những biến động của xã hội, khan hiếm các nguồn kinh phí và trên hết là thích ứng với kinh tế thị trường. Hầu hết các học giả về quản trị ĐH tiên tiến trên thế giới đồng ý rằng xu hướng trường ĐH hoạt động như một doanh nghiệp/ công ty (để đảm bảo hiệu quả đầu tư) kết hợp với hương vị “cận thị trường” (để thích ứng với nền kinh tế thị trường nhưng tránh thương mại hóa) dưới sự hỗ trợ, giám sát và điều tiết (state supervision) của nhà nước là mô hình hoạt động tối ưu nhất của các trường ĐH trên thế giới hiện nay.

Một vấn đề khác của quản trị trong việc ra quyết định là mối quan hệ giữa tam giác quyền lực: giám đốc điều hành/hiệu trưởng (executive), hội đồng quản trị (governing board) và hội đồng khoa học (academic board).

Hội đồng quản trị được xem như cơ quan quyền lực cao nhất của trường[4] - “người gác đền” (institutional safe guard) - quyết định các chính sách, qui hoạch chiến lược, định hướng và đầu tư lớn của trường. Vai trò của hội đồng quản trị giống như một cơ quan “đệm” (buffer) nhằm giám sát các hoạt động của trường và thay mặt nhà trường làm việc với các đối tác bên ngoài. Điều này có nghĩa là hội đồng trường chịu trách nhiệm trước nhà nước và xã hội về các hoạt động của trường chứ không phải ban giám hiệu như ở Việt Nam.

Trong khi đó, vai trò của giám đốc điều hành/ hiệu trưởng là điều hành/ quản lý công viêc hàng ngày và thực thi các chính sách, định hướng do hội đồng quản trị thông qua. Đối với hội đồng khoa học, vai trò của nó là đảm bảo cao nhất chất lượng học thuật và nghiên cứu của nhà trường dưới sự quản lý của giám đốc điều hành/ hiệu trưởng.                                               

Ở các nước, thành phần của Hội đồng trường là khá đa dạng, chủ yếu là đại diện từ giới công nghiệp, chính phủ, nhà khoa học có uy tín, giáo sư, cán bộ, sinh viên, chính quyền địa phương v.v. Theo đó, tỉ lệ của người từ ngoài trường thường chiếm khoảng 60-70% . Thông thường, số thành viên trung bình của hội đồng quản trị các trường ĐH Úc vào khoảng 19-30 trong khi ở Mỹ dao động từ 25 đến 35. Ở một số nước châu Âu, hội đồng trường chủ yếu được chỉ định bởi chính quyền thành phố, tiểu bang hoặc liên bang (tiêu biểu là trường ĐH Kỹ thuật Delft, Hà Lan). Điều đặc biệt quan trọng là trong thành phần của Hội đồng trường cần phải có một số chuyên gia về kinh tế, tài chính và pháp luật để có thể giúp trường tính toán hiệu quả chi phí đầu tư cũng như hoạt động trong khuôn khổ luật pháp qui định. Đây là điều ít thấy ở các trường ĐH Việt Nam.        


Tự chủ thể chế và chịu trách nhiệm thể chế 


Như đã đề cập, do đặc trưng của trường ĐH là phải thỏa mãn nhu cầu của tất cả các nhóm liên đới, việc quản trị và quản lý nhà trường cũng cần phải có những khác biệt.  Tuy nhiên, sự khác biệt này không nằm ngoài hai nguyên lý cơ bản nhất và tiên quyết nhất của quản trị, tức quyền tự chủ thể chế (institutional autonomy) và chịu trách nhiệm thể chế (institutional accountability)[5]. Hai nguyên lý này cần phải hoạt động song song và không thể thiếu một trong hai vì tự chủ giúp các trường độc lập và chủ động trong việc xây dựng qui hoạch chiến lược, tài chính, chương trình đào tạo, tuyển dụng sinh viên, nhân sự… trong khi đó chịu trách nhiệm thể chế là sợi dây pháp lý ràng buộc khiến các trường không thể “xé rào” hoặc mua bán bằng cấp.

Trong số 20 quốc gia được khảo sát, Anderson và Johnson (1998) cho thấy nhóm các nước Anh-Mỹ có mức độ tự chủ cao nhất, tiếp đó là các nước Châu Âu lục địa và cuối cùng là nhóm các nước Châu Á. Đây là điều dễ hiểu bởi sự khác biệt đặc trưng về lịch sử, chính trị, kinh tế và văn hóa giữa ba nhóm quốc gia. Tuy nhiên, gần đây với sự chuyển hướng từ đào tạo tinh hoa (elite) sang đào tạo đại trà (mass education) cùng với sự khan hiếm của các nguồn tài chính, vai trò của Nhà nước trong việc quản lý và điều phối nguồn lực ở nhóm các nước Anh/ Mỹ/ Úc ngày càng tăng cao.

Mặc dù vậy, điều này không có nghĩa là Nhà nước can thiệp sâu vào công việc nội bộ của các trường mà để cho các trường tự quyết định trên cơ sở của trách nhiệm xã hội/ giải trình và trách nhiệm thể chế mà các trường phải tuân thủ. Theo đó, Nhà nước cấp kinh phí trên cơ sở của kết quả hoạt động và cạnh tranh. Các trường ĐH vì thế ngày càng phải gấp rút nâng cao chất lượng giảng dạy, nghiên cứu và đẩy mạnh hợp tác để có thể duy trì hoạt động[6]. Các trường có chất lượng yếu kém sẽ dần dần bị đào thải và đóng cửa. Điều này có vẻ trái ngược so với ở Việt Nam khi ngày càng có nhiều ĐH “trường làng” được thành lập mới hoặc nâng cấp từ các trường cao đẳng.

Chính Bộ GD-ĐT đã thừa nhận: “Giáo dục ĐH đang đứng trước thách thức rất to lớn: Phương pháp quản lý nhà nước đối với các trường ĐH, cao đẳng chậm được thay đổi, không đảm bảo yêu cầu nâng cao chất lượng đào tạo của toàn hệ thống, chưa phát huy mạnh mẽ được sự sáng tạo của đội ngũ nhà giáo, các nhà quản lý và sinh viên. Chất lượng nguồn nhân lực đang là một khâu yếu kém, kéo dài của toàn bộ hệ thống kinh tế”[7].


Kiểm định chất lượng


Qua khảo sát các một số trường ĐH trọng điểm ở 3 miền Bắc, Trung, Nam, hầu hết các trường đều thiếu hẳn “văn hóa chất lượng” khi tiến hành kiểm định vì bản thân các trường thiếu nguồn lực, chuyên môn, và trên hết là không biết kiểm định xong rồi để làm gì vì các yếu kém, bất cập được chỉ ra nhưng làm cách nào (tức lấy đâu ra kinh phí và nguồn lực trong cơ chế hiện nay) để khắc phục các yếu kém đó vẫn còn bỏ ngõ.

El-Khawas (2002) đã đưa ra một số câu hỏi quan trọng để trả lời cho mục tiêu chính sách của kiểm định chất lượng như mục đích của kiểm định chất lượng là nhằm để kiểm soát, cải tiến, thay đổi hay chỉ đơn giản là để xếp hạng? Nếu không thể trả lời và giải quyết các câu hỏi trên thì kiểm định chất lượng sẽ đi vào ngõ cụt. Hơn nữa hiện nay chúng ta chưa có một cơ quan kiểm định chất lượng độc lập với Bộ GD-ĐT nên kết quả kiểm định trước đây nếu có công bố thì độ tin cậy chắc hẵn sẽ không cao.


Hội đồng Trường ở Việt Nam


Như trên đã đề cập, Hội đồng trường chính là cơ quan quyền lực nhằm đảm bảo tự chủ thể chế và trách nhiệm thể chế ở trường. Tuy nhiên, ở Việt Nam ta, việc thành lập Hội đồng trường còn rất nhiều khó khăn bởi một câu hỏi đơn giản nhưng rất khó trả lời: Hội đồng trường nên được thành lập thế nào và có được đứng trên Đảng ủy? Thực tế ở Việt Nam, cho đến nay, có rất ít trường ĐH thành lập Hội đồng trường.

Như vậy, có thể thấy, Hội đồng trường của các trường ĐH Việt Nam chỉ thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của mình khi giải quyết được mối quan hệ giữa Đảng ủy, ban giám hiệu và hội đồng khoa học. Điều đó có nghĩa là tổ chức Đảng không làm thay công việc của hội đồng trường.


Hướng đi nào cho quản trị ĐH Việt Nam? 


Qua khảo sát và nghiên cứu tình hình quản trị ĐH ở một số nước tiên tiến trên thế giới và Việt Nam, tác giả xin được mạnh dạn đề xuất một số vấn đề sau:

   1. Xác định rõ mối quan hệ, vai trò, trách nhiệm giữa Nhà nước và trường ĐH[8]. Theo đó, Chính phủ và Bộ GD-ĐT xây dựng đường lối, chính sách, hành lang pháp lý và trên hết là không làm thay, và can thiệp vào công việc nội bộ của các trường trên cơ sở trao quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội/giải trình cho các trường.


   2. Củng cố và hoàn thiện vai trò, chức năng, và quyền hạn của Hội đồng Giáo dục Quốc gia như là một cơ quan “đệm” quyền lực trong việc phân bổ kinh phí/ suất đầu tư cũng như thành lập cơ quan kiểm định chất lượng độc lập nhằm kiểm định, xếp hạng, sắp xếp và phân loại các loại các trường[9].


   3. Xây dựng lộ trình xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, đưa đầu mối quản lý nhà nước về giáo dục về Bộ GD-ĐT[10].


   4. Củng cố và xác lập vai trò chủ đạo của nhà nước trong việc đầu tư và hỗ trợ cho các trường để các trường có thể phát triển trong một môi trường lành mạnh nhằm tránh hiện tượng “thương mại hóa giáo dục” thông qua khẩu hiệu “xã hội hóa” vốn chưa minh bạch như hiện nay.


   5. Trong giai đoạn hiện nay, xem xét lựa chọn một số trường ĐH lớn có tiềm lực mạnh (trong số 14 trường trọng điểm hiện nay)[11] và giao quyền tự chủ cho các trường trên. Tự chủ phải đi đôi với trách nhiệm xã hội và giải trình.


   6. Thành lập Hội đồng trường theo đúng nghĩa thông qua giải quyết mối quan hệ và phân định minh bạch vai trò, trách nhiệm giữa Hội đồng trường, Đảng ủy và Ban Giám hiệu. Theo đó, chủ tịch Hội đồng trường có thể là Bí thư Đảng ủy để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng.


   7. Phân loại và phân tầng các trường ĐH theo dạng ĐH nghiên cứu/ tinh hoa (đào tạo đến tiến sĩ); ĐH địa phương (đào tạo đến thạc sĩ) và cao đẳng cộng đồng (đào tạo chuyên môn ngắn hạn/ nghề nghiệp) nhằm đào tạo nguồn nhân lực có trình độ cao phục vụ cho nhu cầu quốc gia và địa phương. 


   8. Giám sát chặt chẽ các trường yếu kém; đóng cửa, sát nhập hoặc giải thể các trường ĐH, cao đẳng được thành lập hoặc nâng cấp trong thời gian gần đây nhưng chất lượng kém và không đảm bảo được nguồn lực cần thiết.


   9. Đầu tư cho giáo dục ĐH phải dựa trên cơ sở chia sẻ chi phí giữa Nhà nước, nhà trường và người học. Việc tăng học phí phải đi đôi với chính sách cho vay tín dụng theo đúng nghĩa để sinh viên có khả năng làm việc và chi trả khoảng 10-15 năm sau khi ra trường[12]. Tránh tình trạng cùng một mức học phí cho tất cả các đối tượng người học bởi như thế sẽ gây ra hiện tượng người nghèo phải bao cấp cho người giàu.


  10. Xây dựng Luật giáo dục ĐH, theo đó làm rõ cơ chế sở hữu (nhà nước, tư nhân, hay cả hai) cũng như lợi nhuận hay phi lợi nhuận hoặc một nửa vì lợi nhuận trong giáo dục ĐH để tránh hiện tượng trục lợi và thương mại hóa giáo dục từ các nhóm lợi ích.


  11. Các cấp Nhà nước và bản thân các trường ĐH phải hiểu rõ một nguyên tắc cơ bản khi xây dựng trường ĐH xuất sắc là phải bao gồm ba yếu tố (i) cơ chế quản trị phù hợp; (ii) nguồn lực tài chính dồi dào; (iii) nơi tập trung những tài năng (Samil, 2009)[13].